王金南:建议加大财政资金对生态环境PPP项目支持力度

发布日期:2018/11/22 21:59:00 编辑:生态环境部环境规划院院长 王金南


 

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长 王金南

 

各位女士,各位先生上午好!非常高兴今年的PPP论坛把生态环保PPP作为主要的分论坛,可见大家对生态环境?;?,对蓝天碧水的期望,今天我想简要的跟大家交流关于在生态环保领域推进PPP的一些问题和建议。

 

给大家起的题目是推进生态环保PPP,助力污染防治攻坚战。我个人的一个观点,应该说生态环境?;ち煊蚴峭平鳳PP模式的重点和优先领域。为什么这么说呢?因为生态环境?;ぷ罘螾PP的基本要求,它就是一个准公共物品或者某种意义上来说就是一个公共物品。

 

第二个是最能体现PPP价值,也就是说现在生态环境领域长期存在投入不足的问题,那么这里面主要是公共部门、政府财政和社会资本怎么去有效融合,这里面的汇报机制不像其他领域很清晰、很确定。

 

第三个,这个领域是最为急需的领域,国家把污染防治攻坚战作为三大攻坚战之一,现在时间非常紧,到2020年之前要打赢污染防治攻坚战。十九大报告又提出2035年,国家的生态环境质量要根本好转,美丽中国目标基本实现,那么这些都为推动PPP模式产生了强大的驱动力。

 

最后一点,也是目前最为关注的,刚才主持人也说到的,总书记在5月18日的全国生态环境?;ご蠡嵘?,做出了明确的指示,这里面明确的提出要采取多种方式支持和社会资本合作项目。

 

在这个领域投资的需求也非常大,这是中国人民大学环境学院马忠教授在我们这个项目里面做的关于绿色金融资金需求的这么一个项目,得出来的一个结论。也就是说大体上“十三五”期间,全国绿色金融资金需求,不同的方案,高的可以到20多万亿这么一个大的规模。

 

具体到我们国家,大气、水、土壤污染防治三大行动计划,这个计划也是很落地的,这三个行动计划都很落地。加起来的投资,总体要到7.5万亿,这是到2020年,像大气十条是到2017年之前的,发动的蓝天保卫战行动方案,这个行动方案也是要1万多亿的投入。那么这些投入对传统的GDP增长、税收、就业这方面都是有显著影响。

 

在环保领域里面,我们初步给它捋了捋,截止到今年5月底,生态环境?;ち煊騊PP入库的项目大体是1695项,涉及到投资总额是1.2万亿,分别占整个PPP项目数量和总投资的25%和21%,这两个数一看,它的投资规模单个的项目就偏小一点。那么在这里面,河道治理和污水处理项目,无论是在项目和投资这两个指标层面上,都是占最高比例的一个领域。也就是说,我们现在目前在环保领域,所说的这个PPP项目大多就是河道治理和污水处理,这是和我们这个项目汇报方面密切相关的。

 

那么根据这些项目的实施情况,我们总结出来有下面五个方面的问题需要我们去重视和解决的:第一个问题,支柱性的问题。也就是说PPP项目能不能成为污染防治攻坚战的投资主渠道,我觉得从刚才占PPP投资项目比例角度考虑还是有点怀疑,总体上来看,生态环境?;PP项目与环境规划目标任务不太衔接,对于生态环境?;つ勘甑闹С挪皇呛芮?。目前看到的这些项目里面,很多是以景观打造,植树绿化这些看似是生态环境?;?,但是和我们污染防治攻坚战都不是太密切。

 

在这些方面,我们建议国家确定的“打赢蓝天保卫战”等7个攻坚战,这都是国家要陆陆续续都发布的攻坚战方案,以这7个重点领域来推进PPP模式,这样我们就可能成为污染防治攻坚战的支柱项目来源。建议优先支持中央环保项目储备库中的项目,建议制定PPP项目实施的规划,这个我想生态环境部在这方面配合财政部也在做一些工作。

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建议在绩效目标审查中,对绩效目标不合理,按效付费机制不健全,环境效益不显著,对实现区域生态环境目标贡献小的生态环境PPP项目实行一票否决制。什么意思?占PPP项目的名字,但是对当地局域来说,生态环境质量改善没啥贡献。某种意义上说是一种形象工程,我们建议也是可以去掉或者缓一缓。

 

第二个问题,一致性的问题。PPP项目绩效考核对我们国家当前推进的整个生态环境?;さ哪J?,这个模式就是说要以环境质量改善为核心这之间的一致性问题。目前的问题就是说,我们的绩效考核体系不健全,绩效指标的目标不合理。项目分散实施、分散考核、化整为零等等已经突出,这和我们总体上环境质量改善的要求不太一致。

 

我们建议也是在这个指标设计方面,绩效考核指标设计方面,要充分的考虑本区的生态环境?;つ勘暌?。也就是看一看你的项目对当地的环境质量改善究竟有没有贡献,对PM2.5下降有没有贡献,对当地的像水质改善、水质指标COD、总氮、总磷这些有没有改善,我们国家大江大河主要是什么?总磷的污染这个指标比较严重,但是很多的PPP污水处理项目里面,都没有把总磷作为指标放进去,这样和目标之间搭不上。建议在这方面建立一些连审机制,因为专业方面和我们财政部方面结合起来,这个事情才能做好。

 

第三个问题,可审查性的问题。刚才前面焦主任讲到这些问题,现在规范PPP项目,也是2017年、2018年之间改革的重点内容。也就是说,这个问题由于生态环境PPP项目公益性强,大多数是以政府付费为主的,所以在当前审慎开展政府付费类项目要求下,有的地方规定凡是政府付费类项目,就不予入库,这个层面也是存在“一刀切”的问题。

 

我们研究建议,一个是采取资源化的处置方式,也就是把这些项目和我们有些潜在的,有开发收益的或者付费回报机制比较清晰的,比如说地方的污水处理费相对比较高一些,垃圾处理费,能回收处理成本,这种情况下,我们还是要大大推进。模式的创新,污水处理厂,河道的改善,可能和局域性甚至房地产市场都有关联,这里提出叫环境导向的开发模式,这在很多地方有成功的案例,这是EOD的模式,还有就是像PPP加上第三方治理的模式等等。

 

第四个问题,我们在实践当中看到实效性的问题。这个问题是由于生态环境PPP项目实施,往往要求时间紧,比如说污染防治攻坚战下去以后,很多项目它前期准备都是比较仓促的。攻坚战的周期仅为三年,但项目准备的话,可能有的项目,咱们国家效率算比较高的,但也花一两年的时间。各地PPP项目由于大多固定时间审查,造成项目落户周期较长。

 

与生态环境PPP项目的实效性要求不匹配,这个领域也是带来一堆,入了库,出不了库,没效率的这么一个情况。建议看看能不能建立绿色通道的问题,针对我们国家的三大攻坚战这些内容,建立一些绿色通道,缩短入库评审周期,做到即报即审,做到PPP项目的实效性要求。

 

第五个问题,趋同性的问题。所谓趋同性,我们发现政府社会资本等各参与方,他们的行动目标是不太一致的。政府要追求公共服务的均等、高质量的服务。社会资本,当然也有社会责任,但是更多的可能要求稳定的回报。我想起来我写第一篇关于PPP的文章,是1999年,那个时候给我的感觉通过调研研究,有关PPP的项目和原先传统的政府出钱、政府建设运营,财务的成本都是要高一些。

 

在我们新的PPP模式下,我的理解可能社会资本这块的目标更加显著。政府大多重视项目融资及其项目建设,社会资本一般注重项目回报。我想这里面有一个目标一致化的问题,否则的话,这个项目就很难操作下去。

 

在这方面建议定期开展阶段性评估,重点对项目绩效实现的程度,生态环境公共设施和服务的数量、质量、资金的使用、价格的调整、项目的运营管理、公众的满意度以及政府方履约,要注意信用政府,这方面进行综合评估,来倒逼政府PPP项目规范实施、运营、建设。也建议按效付费的机制,按效果来付费,而不是说你这个工程建了就给你,这个和环境质量要挂起钩来,要加大对运营维护的考核。

 

第六个问题,系统性的问题。我们目前考虑到生态环境PPP项目里面支持政策不协调,针对性不强,PPP模式项目里面有很多种类型,包括研究绿色金融需求一样,有很多市场,它是很清晰的,相对来说投资回报都很强,但是环保这个领域,它就比较特殊,所以对PPP项目支持的政策不是很具体,其他区域的政策套过来不太实用,不落地。我们建议以污水处理、垃圾处理、再生水、垃圾资源化、农村污染治理,完善相应的价格机制收费政策。

 

建议加大财政资金对生态环境PPP项目倾斜支持力度,在中央环保通知项目储备入库、资金项目支持等环节,加大财政资金对生态环境PPP项目倾斜支持。中央狭义的环境污染治理、中央财政向保卫战,都是几百亿的投入,这方面我们还是建议继续加大。

 

优化财政资金支持方式,以运营补贴作为财政资金投入的主要方式,建议对生态环境PPP项目支持,特别是特殊的区域,比如最近关注三峡库区,有些地方,我觉得可能中央财政通过这种方式能继续做一些支持。建议创新金融支持,鼓励开发性、政策性金融机构支持,加入到污染防治攻坚战PPP项目大范围。

 

 

 

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